对《十八届三中全会公报》央地关系条款的若干解读

郑毅

　　“全会提出，必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性。要改进预算管理制度，完善税收制度，建立事权和支出责任相适应的制度。”此系我党首次在如此规格的顶层设计政策文件中对于改革中央和地方的事权与财权关系问题进行如此细化的表述。

　　刚刚落下帷幕的中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议对于今后一段时期我国各方面改革的走向和路线的规划无疑具有重要的指导意义。虽然会上审议通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》尚未最终浮出水面，但是从《会议公报》本身已可以进行初步的、多维度的管窥与预测。

　　事权与支出责任：初步解读

　　央地之间如何能够进行合理的分工以最终形成良性的共享事权互动态势？确定这种“分工”的标准有二，核心标准是特定类型事权的自身属性，而辅助标准则是该事权同相应财力的匹配程度。

　　何谓“事权”？所谓事权，简单来说就是管理事务的权力。具体到中央与地方关系的维度中，其本质在于包括立法权、行政权等在内的国家权力如何在中央与地方之间以及不同层级的地方之间进行分配。传统上，为了实现权力运行最优，依据国家权力的性质不同，会在不同层级的政府之间加以分配。一般来说，国防、外交、军队等事权专属于中央，地方无权染指；而涉及基础公共建设和运营维护等公共产品提供的事权交由地方行使则更利于良好实现。然而，我国目前存在大量所谓中央和地方共享的事权。即事权属性在本质上无差别，只是基于国家、省、市、县等地域范围的不同而由不同级别的政府分别掌握。以《宪法》相关条文为代表的法律制度也对此提供了明确的规范依据。长期以来，这种“上下一般粗”的筒状事权结构广受诟病——既导致央地事权划分模糊，又容易引发中央对地方的管控过紧，“一竿子插到底”。其实，共享事权本身不仅不是问题，反而是国家权力结构的必需，实质的问题其实在于央地之间如何能够进行合理的分工以最终形成良性的共享事权互动态势。确定这种“分工”的标准有二，核心标准是特定类型事权的自身属性，而辅助标准则是该事权同相应财力的匹配程度。由此便引出了支出责任的问题。

　　何谓“支出责任”？理论上，根据公共产品层次理论，特定一级政府承担了何种事权责任，就应当有相应的支出能力与之相匹配。若支出能力大于事权责任，会导致地方政府财力过度冗余，不仅不利于市场流通，而且会对中央的调控能力造成威胁；若事权责任大于支出能力，就会导致该级政府事多而钱少，许多公共服务的提供“有心无力”，最终就只能寻求通过其他方式获得额外的财政收入。我国自上世纪90年代初实施分税制改革之后，中央政府获得了税收的大部分，而地方政府也获得了相对独立的“钱袋子”。但是，由于现行立法中对于中央与地方共享事权的划分不明确，故在实践中，大量事权责任被中央下放至地方政府，使得本就不宽裕的地方财政愈发捉襟见肘，从而成为土地财政的主要诱因之一。在这种情况下，调动地方的积极性也就无从谈起。

　　改革还是纠偏：事权与支出责任的逻辑互动

　　“建立事权和支出责任相适应的制度”将两者关系引向良性互动，但与其说该蓝图的提出是一种改革行为，毋宁说是一种纠偏的努力。

　　事权和支出责任显然具有深刻的内在逻辑关联，不能轻易说“谁是谁的基础”或“谁决定谁”，《会议公报》中“建立事权和支出责任相适应的制度”更是将两者关系引向良性互动局面的制度蓝图。但笔者认为，与其说该蓝图的提出是一种改革行为，毋宁说是一种纠偏的努力。

　　其实，理论界有相当一部分观点认为事权和支出责任本身就是 “一个硬币的两面”。而且，在英语和汉语的学术对译过程中，直译为 “支出责任”的“expenditureresponsibility”一词也通常被意译为“事权”。当然，在我国复杂的改革实践中，这种对译并不能视为两者的等同，但客观说来，只要“事权”的语境非特指政治统治和政府强制（即政府权力，governmentpower）时，其与“支出责任”在理论上等同视之亦并无不妥。由此，对于“事权和支出责任相适应”的提法而言，如果不是简单的同义反复，那么就是一种制度实践的理论纠偏——由于出现了事权和支出责任相脱节的情形，因此才需要通过强调两者的适应性使之回归到应有的关系模式中来。这里所谓的“关系模式”，实际上就是特定级别政府所承担的公共服务职能和所享有的财政支出能力之间的协调状态。与此同时，由于支出责任所蕴含的与政府支出能力 （即财政）的内在关联，也就使得“支出责任”得以成为衔接事权与财权的逻辑桥梁。

　　互动的形成：一种理想的过程

　　依据公共产品层次理论将所有的事权类型在不同层级的政府间进行相对明确的划分；根据事权划分的情况将相应的支出责任在不同层级的政府间进行对应性的协调和配置。

　　既然事权与支出责任必须构成相互配合的互动态势，随之而来的问题是：谁配合谁？从可行性的层面来说，理论上，只有在双方中的一方处于相对稳定状态的前提下促使另一方与之配合，方能最终形成良性互动的局面；反之，寄望于在双方均不确定的动态情况下实现这种配合机制无疑颇不现实。

　　这里就需要考察两者稳定状态各自的决定因素为何。就事权而言，其在不同层级的政府间的配置主要依据其所提供的公共产品（即公共服务）的属性，或者说特定的公共服务由哪一级政府提供更能实现社会效用的最大化；而就支出责任来说，更多地体现为一种保障功能，即特定层级政府的支出责任配置以确保该政府能够提供应当由其提供的公共服务的程度为准。

　　由此，“谁与谁配合”的问题也就有了答案，即呈现出一种“两步走”的逻辑：一是依据公共产品层次理论将所有的事权类型在不同层级的政府间进行相对明确的划分；二是根据事权划分的情况将相应的支出责任在不同层级的政府间进行对应性的协调和配置，以确保既定事权目标的良好实现。

　　反思与保留：《会议公报》的初步回应

　　《会议公报》对于中央与地方关系改革问题的回应涉及到了改革的对象、改革的路径、改革的目标等多个层次，反思的色彩跃然纸上。但同时，《会议公报》尚未对所有重要问题都给予充分的回答。

　　理论上明确了“两步走”的策略，则《会议公报》对此的现实回应又如何？首先应当肯定的是，虽然《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》尚未发布，但《会议公报》对于该问题已经有了初步的框架式回应。

　　首先，《会议公报》对支出责任的划分进行了较为详细的表述，即“改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，改进预算管理制度，完善税收制度”。其中不仅隐含了对分税制进一步发展的逻辑，而且还能够解读出对包括转移支付制度在内的预算制度进行全面的改进，以最终实现整体财政制度的完善。当然，这里的财政制度显然聚焦于中央财政和地方财政二元关系的视角。此外，“发挥中央和地方两个积极性”的表述在某种程度上也可视为对地方财政进一步松绑的信号。

　　其次，《会议公报》对事权的划分问题进行了简要提及。一是直接提出 “明确事权”的表述，其中至少暗含了对目前“事权不明”的现状的科学判断，以及亟待改观的趋向预设；二是通过“建立事权和支出责任相适应的制度”的表述将事权问题的解决同支出责任进行逻辑上的关联——既然中央和地方的支出责任结构有待发展，那么与之相应的中央和地方的事权结构当然也就面临深刻调整。这实际上意味着传统上中央和地方共享事权的进一步细分业已提上议事日程。

　　最后，在《会议公报》中，作为并非对法制建设问题集中表述的段落，但却开篇名义地提出了“完善立法”的问题，针对性十分明显。申言之，对于财政预算体制、中央与地方两个积极性的调动、中央与地方支出责任和事权的划分及其彼此适应等重要议题，实现的路径必须牢牢限定在“法制”的框架之中。这是由于，一方面，这是建设社会主义法治国家的必然要求；另一方面，中央与地方关系改革的对象本身也包括一些既有的、不大适应当今和未来发展需要的成文法律规范。

　　可见，《会议公报》对于中央与地方关系改革问题的回应涉及到了改革的对象、改革的路径、改革的目标等多个层次，反思的色彩跃然纸上。但同时，我们看到《会议公报》尚未对所有重要问题都给予充分的回答。如，事权与支出责任相适应制度的构建过程中何者定基调、何者为配合的逻辑关系问题；明确事权的过程中如何在政府与社会以及不同层级的政府之间具体划分（至少是划分原则）的问题等。对于《会议公报》的“保留”，笔者持两点基本立场：一是要将特定的表述还原到《会议公报》全文的框架中，以形成体系解释的空间；二是期待即将出台的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》能够描绘一幅更为深入、细致、全面的改革蓝图。

　　（作者系中央民族大学法学院讲师，法学博士）